Une politique agricole commune pour les biens publics européens: Déclaration d’un groupe d'éminents économistes agricoles
La politique agricole commune (PAC) de l’UE devrait être réformée. La négociation du budget de l’UE pour l’après-2013 offre une possibilité réelle d’entreprendre les changements nécessaires. Si l'Europe doit faire les bons choix, un large débat public est indispensable. Nous souhaitons y contribuer.
Depuis 1992, les mécanismes de soutien des prix ont été progressivement transformés en paiements directs découplés en faveur des agriculteurs (les Paiements Uniques). Cela a atténué les effets secondaires négatifs de la PAC. Celle-ci engendre aujourd'hui moins de distorsions dans l'agriculture européenne et mondiale, tout comme elle cause moins de dommages aux agriculteurs pauvres des pays en voie de développement. Elle a également réduit les incitations à s'engager dans des productions écologiquement nuisibles. Néanmoins, les paiements uniques sont coûteux et confèrent des avantages très inégaux aux États membres et aux agriculteurs, sans pour autant atteindre des objectifs de protection clairs en termes de répartition des revenus, de développement rural, ou de protection de l'environnement. Le soutien au développement rural et à la protection de l'environnement est souvent mal justifié et appliqué de manière inefficace. En outre, les éléments restants des anciens mécanismes d’intervention de la PAC (par exemple, les subventions à l'exportation des produits laitiers et les tarifs douaniers élevés) demeurent problématiques pour les partenaires commerciaux de l'UE. Ils affaiblissent également la position de l'UE dans ses efforts pour démanteler les politiques excessives de protection de par le monde et pour conclure le cycle de Doha.
Le temps est venu de repenser la PAC afin de renforcer ses effets positifs. La PAC ne sera légitime aux yeux de nos concitoyens – et viable à long terme – que si elle contribue efficacement à promouvoir les intérêts de la société. L'UE devrait seulement être impliquée dans le financement et la régulation du secteur dans la mesure où cela sert des objectifs plus larges, et notamment lorsque les effets des politiques agricoles se font ressentir au delà des frontières nationales. Autrement, les politiques devraient refléter le principe de subsidiarité. Les politiques sociales et de redistribution doivent être laissées aux autorités nationales et subnationales qui sont plus aptes à refléter les préférences locales en faisant preuve d’une responsabilité financière. Une concurrence loyale sur le marché intérieur peut être obtenue à travers un contrôle exercé par l’UE, sans pour autant nécessiter un financement important de sa part.
Les objectifs de la future PAC
Quatre catégories d'objectifs potentiels pour la PAC peuvent être identifiés: améliorer l'efficacité économique et la compétitivité, assurer la sécurité alimentaire, modifier la distribution des revenus et promouvoir les biens publics. Toutefois, seul le dernier objectif constitue une base durable pour la future PAC.
1. L'efficacité économique et la compétitivité: En général, le meilleur moyen d’arriver à un secteur agricole axé sur la demande, innovant et compétitif est d’avoir des marchés qui fonctionnent bien plutôt que compter sur les interventions de l'Etat. Pourtant, l'UE a un rôle légitime à jouer pour encourager la recherche et le développement dans les secteurs public et privé, puisque les bénéfices de la recherche et du développement dépassent les frontières, et les États membres peuvent bénéficier d’une mise en commun de leurs efforts de recherche. Un tel soutien de l'UE est mieux intégré dans la politique de recherche existante de l'UE, qui a les compétences requises, plutôt que de faire partie de la PAC.
2. La sécurité alimentaire: L'UE est aisée et a un pouvoir d'achat suffisant sur le marché mondial, même lorsque les prix sont élevés. La sécurité alimentaire au sein de l'UE n’est donc pas actuellement menacée. Les ménages pauvres peuvent malgré tout souffrir d’une hausse de prix, mais la meilleure façon de les aider est à travers le système de protection sociale. En outre, l'UE pourrait prendre des mesures pour accroître sa propre production si cela s’avérerait nécessaire à l'avenir. En réponse à une hausse de prix, les agriculteurs étendraient les zones cultivées, utiliseraient des méthodes d'agriculture plus intensives et réorienteraient leur production pour accroître les rendements.
La préparation de l'UE contre les menaces futures ainsi que le maintient d’une capacité de production facile à exploiter dans le cas de déficits persistants restent des objectifs légitimes. Dans ce but, des paiements ciblés - par exemple pour assurer la fertilité des sols et les ressources en eau et pour préserver un certain niveau d'activité agricole - seraient plus efficaces que les subventions générales servant au maintien des niveaux actuels de production agricole ou d'emploi.
Dans un contexte international de réchauffement climatique, de ressources limitées en eau et d’une population croissante, la sécurité alimentaire mondiale est un problème. Mais invoquer des arguments de sécurité alimentaire mondiale pour justifier la PAC actuelle est peu plausible. Il vaudrait mieux investir l'argent destiné à réduire la faim et la pauvreté mondiale dans la recherche et les infrastructures agricoles dans les pays en voie de développement, plutôt que de le donner à des agriculteurs européens.
3. Répartition des revenus: Bien que dans certains États membres les revenus agricoles soient inférieurs au revenu moyen du secteur non agricole, et peuvent même être en dessous du seuil national de pauvreté, les subventions agricoles ne sont pas un outil efficace pour mener une politique sociale. Si l'aide publique est tributaire de la production agricole ou de la propriété foncière, les agriculteurs et les propriétaires fonciers qui ne sont pas pauvres bénéficient de l'essentiel de l'aide tandis que les agriculteurs pauvres sont défavorisés. Les aides publiques doivent être ciblées sur les ménages à faible revenu, indépendamment du secteur dans lequel ils travaillent.
Les disparités de revenus restent importantes entre les régions et entre les États membres. La cohésion est un principe important dans une Union composée de 27 États différents, mais la capacité de la PAC à y contribuer est décevante à ce jour. Le soutien à l'agriculture ne vise pas les régions ni les États membres les plus pauvres, et les dépenses agricoles ne sont pas nécessairement ce dont les bénéficiaires ont le plus besoin pour développer leurs économies.
4. Les biens publics en milieu rural: Les agriculteurs créent souvent des biens publics qui ont de la valeur aux yeux de la société mais qui ne sont pas suffisamment rémunérés sur le marché. Ces biens publics comprennent la protection de l'environnement, la conservation de la biodiversité, de la fertilité des sols et de la qualité de l'eau, la préservation des paysages, la sécurité alimentaire, la santé animale, la santé végétale, et le développement rural. Certains de ces biens publics sont plus globaux par nature – comme la biodiversité – et font appel à l'intervention de l'UE. D'autres, comme les paysages, sont de nature locale, et seraient mieux gérés par une intervention nationale ou locale.
Protection de l'environnement: Certains biens publics environnementaux pourraient justifier l’intervention de l’UE. Le plus évident est la lutte contre le changement climatique, un défi mondial qui justifie une réponse supranationale. La surveillance des émissions de gaz à effet de serre, qui serait nécessaire à un échange de quotas d’émission ou à une taxe sur le carbone, est problématique en agriculture. Des paiements pour des pratiques agricoles respectueuses du climat pourraient se révéler nécessaires pour inciter les agriculteurs à dépasser les exigences légales. La protection de la biodiversité requiert également un soutien de l'UE car la pollution menaçant les animaux, les écosystèmes et la biodiversité traverse les frontières. Par le même principe, il relève de la préoccupation de l'UE de garder l'eau propre, de prévenir la pénurie d'eau et d’éviter les inondations étant donné que les Européens partagent des rivières, des lacs et des mers.
La conservation du paysage: La plupart des avantages qu’apporte le maintien d’un paysage varié, traditionnel et bien entretenu seront perçus au sein même du pays– par la jouissance directe de ce patrimoine, comme pôle d’attraction pour la main d’œuvre qualifiée ou par le biais du tourisme. Ce sont essentiellement des biens publics nationaux et non pas européens. Pourtant, les Européens jouissent aussi des paysages d'autres Etats membres, ce qui pourrait justifier une intervention collective de l'UE.
Les normes alimentaires: Il est parfois suggéré que des subventions seraient nécessaires pour permettre aux agriculteurs de l'UE de se conformer à une législation plus exigeante en Europe sur la sécurité alimentaire, sans pour autant pousser la production agricole à l'étranger où les normes sont moins astreignantes. Les aliments importés doivent toutefois respecter les normes alimentaires de l'UE et, à cet égard, ils supportent les mêmes coûts que les produits locaux.
Il y a néanmoins des questions complexes liées à l'environnement, au bien-être des animaux, et à d'autres aspects éthiques des méthodes de production, qui ne peuvent être résolues facilement. L'UE devrait être plus énergique dans les négociations internationales, en veillant à ce que les produits puissent être étiquetés de manière appropriée, par exemple, et en visant l'harmonisation internationale des normes éthiques et environnementales de production. Si les électeurs européens décident de soumettre les agriculteurs européens à des normes plus sévères, les consommateurs doivent être informés de manière adéquate des caractéristiques des produits importés.
Développement rural: Quand un pays souhaite subventionner une structure de peuplement plus décentralisée, il s'agit d'un choix national et non d’un bien public européen. Néanmoins, le principe de cohésion a assigné à l'UE le rôle d’aider les régions en retard structurel à développer leur potentiel. La meilleure approche pour atteindre cet objectif est la politique régionale de l'UE, qui n'est pas limitée à l'agriculture, et peut donc adopter une stratégie plus intégrée de l'économie rurale. Le développement rural peut faire partie de telles politiques dans des régions isolées et faiblement peuplées, mais les programmes actuels de développement rural de la PAC ne sont pas ciblés sur les zones les plus nécessiteuses, et s’adressent aux agriculteurs sans avoir une vue d’ensemble du développement local.
La forme de la future PAC
Nous sommes d'accord sur le fait que l'Europe a besoin d'une politique agricole, mais il en faut une qui porte sur les domaines où une action européenne engendre les plus grands bénéfices. La PAC n'est pas la politique appropriée pour rendre l'agriculture plus efficace, changer la distribution des revenus dans l'UE et à l'étranger, promouvoir la sécurité alimentaire mondiale, ou encourager le développement rural. Le rôle futur de la PAC devrait être de fournir aux agriculteurs les incitations pour qu’ils produisent les biens publics européens exigés par la société, notamment dans le domaine de l'environnement. Ceci inclut la lutte contre le changement climatique, la protection de la biodiversité et la gestion de l'eau (en évitant la pollution, la rareté et les inondations).
Une PAC conforme avec cet objectif serait fondamentalement différente de la PAC actuelle. Le premier pilier serait progressivement supprimé. Initialement destinée à dédommager les agriculteurs pour une réduction dans les prix de soutien, le principal instrument du premier pilier – le Paiement Unique – ne favorise pas les intérêts de la société. Il devrait être progressivement abandonné, et de nouveaux dispositifs – basés sur des comportements futurs et non sur des comportements passés – devraient être conçus. Les politiques du deuxième pilier devraient être soigneusement réévaluées. Seules les politiques qui encouragent la production de véritables biens publics européens et qui ciblent efficacement leurs objectifs, tout en évitant les paiements excessifs, devraient être conservées.
Comme stipulé plus haut, certains biens publics produits par l'agriculture devraient, à l'avenir, être financés par les budgets nationaux plutôt que par l'UE. Toutefois, il existe un réel danger que les autorités nationales et subnationales appliquent des politiques qui faussent le marché intérieur. Une flexibilité accrue des États membres doit être compensée par un resserrement du contrôle de l'UE de la mise en œuvre nationale des programmes soutenus par l'UE ainsi que des programmes nationaux. Ceci exige une réglementation stricte et claire de la part de l'UE, un suivi et une évaluation approfondie et des règles d'application cohérentes et efficaces. Les modifications des politiques elles-mêmes, telles que nous les proposons, faciliteraient une concurrence plus juste sur le marché intérieur. Les distorsions actuelles sont importantes parce que les niveaux de subvention du premier pilier et du second pilier diffèrent largement en fonction du pays et des agriculteurs, et également parce que certains pays continuent à investir dans la modernisation des exploitations alors que d'autres préfèrent subventionner la protection de l'environnement ou la qualité de la vie rurale. Une démarche cohérente dans toute l'UE vers des subventions agricoles destinées à promouvoir la production de biens publics pourrait donc niveler un marché actuellement inégal.
Une concentration excessive du pouvoir de marché dans les secteurs de la distribution ou de la transformation alimentaire peut être préjudiciable aux agriculteurs et aux consommateurs. L'UE doit aborder tout abus de pouvoir dans la chaîne alimentaire afin de garantir à toutes les parties une participation équitable dans ce marché.
Une des conséquences des réformes des politiques agricoles dans l'UE et ailleurs, combinée aux conditions météorologiques plus incertaines découlant du changement climatique, est que nous risquons d'être confrontés à une plus grande instabilité des prix mondiaux dans les décennies à venir. Quand les prix tombent, les gouvernements subissent de fortes pressions pour intervenir afin de protéger les agriculteurs; ceci pourrait compromettre l'avenir d’une nouvelle PAC. L'UE doit résister à ces appels, en particulier lorsque la protection des agriculteurs européens se fait au détriment des agriculteurs dans les pays en voie de développement. Mais l'UE doit aussi reconnaître les préoccupations réelles que peuvent induire de bas prix. Il s’ensuit que la réforme de la PAC devrait être accompagnée par de nouvelles politiques permettant aux agriculteurs d’utiliser des outils de gestion des risques, et éventuellement par un filet de sécurité du revenu pour leur permettre de faire face à des prix exceptionnellement bas.
Une réforme de la PAC suivant ces recommandations permettra à l’UE d'atteindre une plus grande sécurité alimentaire, une réduction des émissions de gaz à effet de serre, plus de biodiversité, et une gestion plus responsable des sols et de l'eau – et ceci à moindre coûts. Elle contribuera également à garantir un environnement concurrentiel entre les agriculteurs sur le marché intérieur, et elle facilitera des politiques commerciales responsables qui renforceront la légitimité de l'UE dans la communauté mondiale. En outre, elle permettra une réorientation des dépenses vers les biens publics européens dans tous les postes budgétaires. La réforme de la PAC est donc une étape importante dans la construction d'une Union Européenne plus efficace, une Union qui gagne et conserve le soutien de ses citoyens.