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Eine Gemeinsame Agrarpolitik für europäische Gemeingüter

Deklaration einer Gruppe führender Agrarökonomen

Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) muss reformiert werden. Die anstehenden Verhandlungen über ein neues EU-Budget für den Zeitraum nach 2013 bieten eine besondere Möglichkeit, den notwendigen Wechsel zu vollziehen. Eine breite öffentliche Debatte ist erforderlich, damit Europa die richtigen Entscheidungen trifft. Wir möchten zu dieser Debatte beitragen.

Seit 1992 sind Maßnahmen zur Preisstützung schrittweise in Direktzahlungen für Landwirte umgewandelt worden, die nicht länger an die Produktion gebunden sind (so genannte Betriebsprämien). Dies hat die schädlichen Nebenwirkungen der GAP vermindert. Die gegenwärtige GAP verzerrt die europäische und weltweite Landwirtschaft weniger und fügt armen Landwirten in Entwicklungsländern weniger Schaden zu. Allerdings profitieren die einzelnen Mitgliedsstaaten und Landwirte sehr unterschiedlich von den kostspieligen Betriebsprämien, ohne dass dabei klar definierte Ziele hinsichtlich der Einkommensverteilung, der ländlichen Entwicklung oder des Umweltschutzes erreicht würden. Bestehende Maßnahmen für die ländliche Entwicklung und den Umweltschutz lassen sich häufig schwerlich begründen und werden mangelhaft umgesetzt. Außerdem sind die verbleibenden Maßnahmen zur Preisstützung für die Handelspartner der EU problematisch (beispielsweise Exportsubventionen für Milchprodukte und hohe Importzölle). Dies schwächt die Verhandlungsposition der EU, wenn sie versucht, übermäßige Handelshürden auf der ganzen Welt abzubauen und einen erfolgreichen Abschluss der Doha-Runde zu erzielen.

Der Moment ist gekommen, um die positiven Seiten der GAP zu stärken. Nur wenn die GAP es schafft, den gesellschaftlichen Interessen auf effiziente Weise zu dienen, wird sie in den Augen der Bürger Legitimität besitzen und langfristig Bestand haben. Die EU sollte nur in die Finanzierung und Regulierung dieses Sektors eingreifen, insofern sie damit solche gesellschaftlichen Ziele fördert – und insbesondere wenn die Auswirkungen der Agrarpolitik sich über nationale Grenzen bemerkbar machen. Ansonsten sollte das Subsidiaritätsprinzip gelten. Eine sozialpolitisch motivierte Umverteilung von Einkommen sollte den nationalen und sub-nationalen Instanzen überlassen werden, die besser in der Lage sind, auf lokale Präferenzen in finanziell verantwortlicher Weise einzugehen. Der faire Wettbewerb auf dem europäischen Binnenmarkt kann durch EU-Kontrollen erreicht werden und rechtfertigt nicht substantielle EU-Subventionen.

Die Ziele der zukünftigen GAP

Vier Arten möglicher Ziele für die GAP lassen sich ausmachen: Steigerung der ökonomischen Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit, Sicherung der Nahrungsmittelversorgung, Einkommensumverteilung und die Förderung von Gemeingütern. Lediglich das letzte Ziel bietet eine solide Grundlage für die zukünftige GAP.

  1. Steigerung der ökonomischen Effizienz und Wettbewerbsfähigkeit: Funktionsfähige Märkte und nicht-staatliche Eingriffe sind der beste Weg zu einer nachfrageorientierten, innovativen und wettbewerbsfähigen Landwirtschaft. Allerdings hat die EU eine legitime Aufgabe, wenn es darum geht, Forschung und Entwicklung sowohl im öffentlichen als auch im privaten Bereich zu fördern. Denn die Vorteile von Forschung und Entwicklung reichen oft über Landesgrenzen hinaus und die Mitgliedsstaaten haben ein Interesse daran, ihre Forschungsvorhaben zusammenzulegen. Der angemessene Ort für eine solche EU-Förderung ist nicht die GAP, sondern die bestehende europäische Forschungspolitik, die über die notwendigen Kompetenzen verfügt.
  2. Sicherung der Nahrungsmittelversorgung: Die EU ist wohlhabend und verfügt über ausreichend Kaufkraft, um sich auch in einer Hochpreisphase auf den Weltmärkten eindecken zu können. Die Lebensmittelversorgung in der EU ist daher gegenwärtig nicht bedroht. Arme Haushalte können zwar unter Hochpreisphasen leiden – ihnen lässt sich jedoch am besten durch gezielte sozialpolitische Maßnahmen helfen. Außerdem könnte die EU Mittel ergreifen, um ihre eigene Produktion zu erhöhen, sollte sich dies in der Zukunft als notwendig erweisen. Steigende Preise würden Landwirte dazu veranlassen, ihre Flächen auszuweiten, die Produktion zu intensivieren und ertragreichere Sorten anzubauen.

    Es ist ein legitimes Ziel, die EU gegen zukünftige Gefahren zu wappnen und eine Produktionskapazität zu erhalten, die im Falle dauerhafter Knappheiten leicht aktiviert werden kann. Hierzu sind gezielte Zahlungen – beispielsweise um die Bodenfruchtbarkeit, Wasserressourcen und ein kritisches Minimum landwirtschaftlicher Tätigkeit zu erhalten – wirksamer als breit gestreute Subventionen, die darauf abzielen, den gegenwärtigen Stand an landwirtschaftlicher Produktion und Beschäftigung zu konservieren.

    Im globalen Zusammenhang des Klimawandels, begrenzter Wasserressourcen und einer ständig wachsenden Bevölkerung ist die weltweite Lebensmittelversorgung eine Herausforderung. Es ist jedoch nicht plausibel, die weltweite Lebensmittelversorgung als Argument für die gegenwärtige GAP anzuführen. Öffentliche Mittel für den Kampf gegen Hunger und Armut in der Welt sollten besser dafür verwendet werden, Agrarforschung und Infrastruktur in den Entwicklungsländern zu fördern, statt das Geld europäischen Landwirten zu geben.

  3. Einkommensumverteilung: In einigen Mitgliedsstaaten liegt das durchschnittliche Einkommen von Haushalten, die in der Landwirtschaft beschäftigt sind, unterhalb des durchschnittlichen Einkommens von Haushalten, die in anderen Wirtschaftszweigen tätig sind. Trotzdem sind Agrarsubventionen kein geeignetes Mittel der Sozialpolitik. Wenn öffentliche Hilfen vom Umfang der Produktion oder dem Besitz von Land abhängen, erhalten zwangsläufig Bauern und Landbesitzer, die nicht arm sind, den größten Anteil dieser Mittel, während einkommensschwache Haushalte benachteiligt sind. Öffentliche Hilfe sollte daher auf Haushalte mit niedrigen Einkommen und Vermögen konzentriert werden, unabhängig vom Sektor, in dem sie tätig sind.
  4. Förderung von Gemeingütern: Landwirte stellen oft Gemeingüter bereit, die von der Gesellschaft geschätzt aber auf dem Markt nicht hinreichend belohnt werden. Zu diesen Gemeingütern gehören der Schutz von Umwelt, Biodiversität, Boden- und Wasserqualität und Landschaft, die Sicherung der Nahrungsmittelversorgung, die Gesundheit von Tieren und Pflanzen und die ländliche Entwicklung. Manche dieser Gemeingüter haben einen länderübergreifenden Charakter, wie etwa die Biodiversität, und erfordern EU-Maßnahmen. Andere, wie der Landschaftsschutz, haben lokalen Charakter und sollten am besten von nationalen und lokalen Instanzen betrieben werden.

    Umweltschutz: Bei einigen ökologischen Gemeingütern dürfte eine Förderung durch die EU gerechtfertigt sein. Ein offensichtliches Beispiel ist der Kampf gegen den Klimawandel. Diese globale Herausforderung verlangt eine grenzüberschreitende Antwort. In der Landwirtschaft ist es schwierig, den Ausstoß von Treibhausgasen zu überwachen, um einen Handel mit Emissionszertifikaten oder Steuern auf Emissionen einzuführen. Es ist daher durchaus möglich, dass Zahlungen für klimafreundliche Produktionsmethoden erforderlich sein werden, um Landwirte dazu zu bewegen, Anstrengungen über gesetzliche Mindestvorschriften hinaus zu unternehmen. Die Bewahrung der Biodiversität verlangt ebenfalls eine EU-Förderung, da Tiere, Ökosysteme und deren Bedrohungen keine nationalen Grenzen kennen. Zudem besteht ein europäisches Interesse daran, Wasserressourcen sauber zu halten und Wassermangel ebenso wie Hochwasser zu vermeiden – denn Europa hat gemeinsame Flüsse, Seen und Meere.

    Landschaftsschutz: Die meisten Vorzüge einer abwechslungsreichen, traditionellen, gepflegten Landschaft werden innerhalb eines jeden Landes spürbar – als unmittelbarer Genuss, als Standortvorteil im Wettbewerb um qualifizierte Arbeitskräfte oder durch den Tourismus. Dies sind primär nationale und nicht europäische Gemeingüter.

    Lebensmittelstandards: Manchmal wird argumentiert, dass Subventionen notwendig sind, damit europäische Landwirte die strengen EU-Vorschriften zur Lebensmittelsicherheit erfüllen können, ohne dass landwirtschaftliche Produktionen in andere Länder mit niedrigeren Standards verlagert werden. Importierte Lebensmittel müssen allerdings ebenso mit den EU-Vorschriften übereinstimmen und tragen insofern die gleichen Kosten.

    Dennoch stellen sich schwierige Fragen hinsichtlich ökologischer, tierschutzrechtlicher und anderer ethischer Aspekte landwirtschaftlicher Produktionsmethoden. Die EU sollte sich in internationalen Vereinbarungen nachdrücklicher dafür einsetzen, dass Produkte angemessen gekennzeichnet werden können und dass ethische und ökologische Produktionsstandards international angeglichen werden. Wenn die europäischen Wähler sich dafür entscheiden, in der EU strengere Vorschriften durchzusetzen, müssen die europäischen Konsumenten ausreichend über die Eigenschaften importierter Waren informiert werden.

    Ländliche Entwicklung: Wenn ein Land Subventionen für eine dezentralisierte Siedlungsstruktur zahlen möchte, handelt es sich um eine nationale Entscheidung und nicht um ein europäisches Gemeingut.
    Allerdings hat das Kohäsionsprinzip der EU die Rolle zugewiesen, weniger entwickelten Regionen zu helfen, ihr volles Potenzial zu entwickeln. Dies lässt sich am besten durch die Regionalpolitik der EU erreichen, die nicht auf die Landwirtschaft begrenzt ist und einen umfassenden Ansatz zur ländlichen Wirtschaftsentwicklung verfolgen kann. In abgelegenen und dünn besiedelten Gegenden mag die ländliche Entwicklung Teil einer solchen Wirtschaftspolitik sein, aber die Programme zur ländlichen Entwicklung der gegenwärtigen GAP sind nicht auf die bedürftigsten Gebiete konzentriert und bevorzugen Landwirte ohne ein umfassendes Raumentwicklungskonzept.

Die Ausgestaltung der zukünftigen GAP

Wir stimmen überein, dass Europa eine Agrarpolitik braucht, doch diese sollte auf jene Aufgaben ausgerichtet sein, bei denen EU-Maßnahmen den größten Mehrwert erzielen. Die GAP ist nicht der richtige Rahmen, um die Effizienz der Landwirtschaft zu erhöhen, die Einkommensverteilung innerhalb der EU und international zu verändern, die weltweite Versorgung mit Nahrungsmitteln sicherzustellen oder ländliche Entwicklung zu fördern. Die zukünftige Rolle der GAP sollte darin liegen, Landwirten angemessene Anreize zu setzen, damit sie die von der Gesellschaft gewünschten Gemeingüter bereitstellen, insbesondere im Umweltbereich. Dies beinhaltet den Kampf gegen den Klimawandel, die Bewahrung der Biodiversität und den verantwortlichen Umgang mit Wasser (um so Verschmutzung, Knappheit und Überflutungen zu vermeiden).

Eine zukünftige GAP, die mit diesen Zielen im Einklang stünde, würde sich von der gegenwärtigen GAP fundamental unterscheiden. Die Betriebsprämien – das Hauptinstrument der ersten Säule, das eingeführt worden war, um Landwirte für reduzierte Preisstützung zu entschädigen – fördert nicht die gesellschaftlichen Ziele. Die Betriebsprämien sollten auslaufen und durch neue Programme ersetzt werden, die nicht vom vergangenen sondern vom zukünftigen Verhalten der Landwirte abhängen. Die zweite Säule sollte gründlich überprüft werden. Lediglich jene Maßnahmen sollten beibehalten werden, die tatsächlich europäische Gemeingüter fördern, die effizient auf ihre Ziele ausgerichtet sind und die überzogene Zahlungen vermeiden.

Wie zuvor argumentiert, sollten einige legitime Gemeingüter, die von der Landwirtschaft bereitgestellt werden, zukünftig aus nationalen Budgets statt von der EU bezahlt werden. Es besteht jedoch die Gefahr, dass nationale und sub-nationale Instanzen Maßnahmen wählen könnten, die den Binnenmarkt verzerren. Mehr Spielraum für die Mitgliedsstaaten muss daher von einer strengeren EU-Aufsicht (der nationalen Umsetzung von EU-geförderten sowie rein nationaler Programme) begleitet werden. Dies erfordert starke und klare EU-Regeln, gründliche Überwachung und Evaluierung sowie eine wirksame und konsistente Rechtsdurchsetzung.

Die vorgeschlagenen Änderungen in der GAP würden von sich aus einen faireren Wettbewerb auf dem Binnenmarkt ermöglichen. Gegenwärtig entstehen massive Verzerrungen, da sich der Umfang der Subventionen aus erster und zweiter Säule je nach Mitgliedstaat und Landwirt unterscheidet. Zudem investieren einige Länder kräftig in die Modernisierung landwirtschaftlicher Betriebe, während andere Zahlungen für den Umweltschutz oder die ländliche Lebensqualität bevorzugen. Ein in der ganzen EU abgestimmter Übergang zu Zahlungen für Gemeingüter könnte daher bestehende Ungleichgewichte mindern.

Eine übermäßige Konzentration von Marktmacht im Bereich von Lebensmittelverarbeitung und -verkauf kann sowohl für Landwirte als auch für Konsumenten nachteilig sein. Die EU sollte jedem Hinweis auf Missbrauch von Marktmacht nachgehen, damit alle Marktteilnehmer gerecht behandelt werden.

Infolge der agrarpolitischen Reformen in der EU und anderen Ländern sowie wechselhafteren Wetters, bedingt durch den Klimawandel, müssen wir in den kommenden Jahrzehnten mit größeren Schwankungen der Lebensmittelpreise auf dem Weltmarkt rechnen. Wenn die Preise fallen, geraten Regierungen unter starken Druck ins Marktgeschehen einzugreifen, um die Landwirte zu schützen. Dies könnte die Stabilität einer reformierten GAP gefährden. Die EU muss solchen Forderungen widerstehen, insbesondere wenn der Schutz europäischer Landwirte zulasten von Landwirten in Entwicklungsländern geht. Allerdings muss die EU auch die Probleme wahrnehmen, die niedrige Preise hervorrufen. Deswegen sollte die zukünftige GAP von Maßnahmen begleitet werden, die Landwirte in die Lage versetzen, ihre Risiken besser zu handhaben. Möglicherweise sollten Einkommen im Fall von außergewöhnlich niedrigen Weltmarktpreisen direkt gestützt werden.

Eine Reform der GAP, die diese Grundregeln berücksichtigt, würde dazu beitragen, eine sicherere Versorgung mit Nahrungsmitteln, einen geringeren Ausstoß an Treibhausgasen, größere Biodiversität und ein verantwortungsvolleres Management von Wasser und Böden zu niedrigeren Kosten zu ermöglichen. Dies würde auch zu einem fairen Wettbewerb zwischen Landwirten im Binnenmarkt führen und eine verantwortungsvolle Handelspolitik fördern, welche die Legitimität der EU in der globalen Gemeinschaft erhöht. Nicht zuletzt würde eine solche Reform es ermöglichen, die Budgetverteilung in allen Ausgabekategorien der EU zugunsten europäischer Gemeingüter umzuorientieren. Die Reform der GAP ist daher ein wichtiger Schritt hin zu einer effektiveren Europäischen Union, welche die Unterstützung ihrer Bürger gewinnt und bewahrt.

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