Wirtschaftlicher Wohlstand

Was die Befürworter der traditionellen GAP sagen

Selbst die hartnäckigsten Verfechter der GAP scheinen nicht zu glauben, dass die GAP insgesamt den wirtschaftlichen Wohlstand Europas mehrt. Allerdings sind Sie der Meinung, dass Subventionen für die landwirtschaftliche Modernisierung das Wirtschaftswachstum steigern können. Und allgemein schreiben sie der GAP die Wirtschaftsleistung und die Arbeitsplätze in jenen Industrien zugute, die landwirtschaftliche Produktionsmittel herstellen oder Lebensmittel verarbeiten. Daraus wird geschlossen, dass die ökonomischen Auswirkungen der GAP gemischt ausfallen und in Anbetracht ihrer vielfältigen, multifunktionalen Vorteile keinen Anlass zur Besorgnis geben.

Stark verzerrende Subventionen

Die GAP beinhaltet verschiedene Arten von Subventionen mit unterschiedlichen Auswirkungen auf den wirtschaftlichen Wohlstand. Zu den problematischsten Subventionen gehören Produktionsprämien (z.B. eine Prämie für jede Mutterkuh) und Flächenzahlungen (z.B. für jeden Hektar, auf dem Reis angebaut wird). Andere Subventionen kurbeln die Produktion an, indem sie die Preise erhöhen. So vermindern Exportsubventionen das Angebot auf dem europäischen Markt – und treiben damit die Preise nach oben.

Solche Subventionen stören die effiziente, vom Markt geleitete Verwendung der volkswirtschaftlichen Produktionsmittel, und sie halten den effizienz-steigernden strukturellen Wandel auf. Deswegen hat sich die europäische Landwirtschaft nicht im Einklang mit ihren Stärken entwickelt: sie ist zu Gunsten jener Produkte verzerrt, die am meisten staatliche Unterstützung erhalten. Zum Beispiel stellt die EU zu viel Fleisch und nicht genug Gemüse her. Noch schwerer wiegt der Nachteil, dass die Unterstützung der Landwirtschaft die Industrie und den Dienstleistungssektor in Mitleidenschaft zieht. Indem die Agrarpolitik das gesamte Preisniveau in der EU anhebt, funktioniert sie letztlich wie eine unsichtbare Steuer auf alle, die keine Landwirte sind.

Direkte Einkommenshilfen

Direkte Einkommenshilfen sind nicht unmittelbar an die landwirtschaftliche Produktion gebunden. Sie erfolgen vor allem durch die sogenannte Betriebsprämie, bei der Landwirte für jeden anspruchsberechtigten Hektar Land einen fixen Betrag erhalten. Obwohl direkte Einkommenshilfen formal von der Produktion entkoppelt sind, verhindern sie das effiziente Spiel der Märkte.

• Landwirte können die Zahlungen verwenden, um mehr zu produzieren, als dies ihr Kapital sonst zuließe.
• Landwirtschaftliche Betriebe bleiben erhalten, die auf einem freien Markt nicht bestehen könnten. Dies verzerrt die Produktionsstruktur (zugunsten weniger effizienter Betriebe, gleich ob klein oder groß) und es bindet einen übermäßigen Teil der arbeitenden Bevölkerung in der Landwirtschaft.
• Da die Betriebsprämien an Land gebunden sind und gewissermaßen den Besitz von Land belohnen, steigt der Wert von Land. Jungen Bauern, die kein Land erben, wird somit der Berufseinstieg erschwert.
• Um Betriebsprämien zu erhalten, müssen Bauern für den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand” ihres Landes sorgen. Einige dieser Bedingungen – etwa Flächen von unerwünschtem Bewuchs freizuhalten – lassen sich am einfachsten erfüllen, indem die Fläche landwirtschaftlich genutzt wird. Die Betriebsprämie gibt Bauern somit einen indirekten Anreiz zur Produktion.

Die zweite Säule

Viele Subventionen in der zweiten Säule der GAP, die der ländlichen Entwicklung gewidmet ist, sollen die landwirtschaftliche Produktivität erhöhen, beispielsweise durch Investitionen in Maschinen und Gebäude. Insoweit solche Ausgaben darauf ausgerichtet sind, die Produktivität zu steigern – und nicht etwa gesellschaftlich wünschenswerte, nachhaltige Bewirtschaftungsmethoden zu fördern – sollten Bauern die Kosten selbst tragen.

Denn wenn der Staat einen Teil der Kosten übernimmt, besteht die Gefahr, dass Bauern übermäßig investieren. Doch Subventionen können nicht nur den Umfang, sondern auch die Art von Investitionen verzerren. Die deutsche Förderung der ländlichen Entwicklung bietet Landwirten beispielsweise eine Reihe von Zuschüssen zur Diversifizierung. Landwirte erhalten Geld für Investitionen im Bereich „Urlaub auf dem Bauernhof“, Pensionstierhaltung und Alkoholproduktion. Einige Landwirte, die am besten Web-Seiten erstellen oder eine Werkstatt eröffnen könnten, mögen sich daher entschließen, lieber Schnaps zu brennen. Verzerrungen entstehen auch, wenn Landwirte Zuschüsse zu nicht-landwirtschaftlichen Tätigkeiten erhalten, Nichtlandwirten diese hingegen verwehrt werden.

Es ist auch möglich, dass der einzige Effekt einer Subvention der Mitnahmeeffekt ist: Empfänger unternehmen ihre Investition nach Art und Umfang genau so, wie sie es ohne die Subvention getan hätten. In diesem Fall bleiben der Wirtschaft übermäßige oder fehlgeleitete Investitionen erspart, aber die versteckten Kosten der Finanzierung und Durchführung von Subventionen bleiben bestehen – ohne von einem Mehrwert für die Gesellschaft aufgewogen zu werden.

Verwaltungs- und Finanzierungskosten

Subventionen zu verteilen, kostet Geld. Der Staat muss detaillierte Vorschriften erlassen, die Förderungswürdigkeit von Antragstellern prüfen und die Einhaltung von Verträgen überwachen. Landwirte müssen sich über Förderprogramme informieren, Berater engagieren, Anträge erarbeiten und in offiziellen Kontrollen kooperieren. In Frankreich sind die Kosten, die den Landwirten dabei entstehen, auf 6.7% der Zahlungen geschätzt worden, in Italien auf 8.5% und in Deutschland auf 9.3%. Damit belaufen sich die Verwaltungskosten für deutsche Landwirte auf € 28 pro Hektar.

Kosten entstehen nicht nur, um öffentliche Mittel zu verteilen, sondern bereits zuvor, um diese zu erheben. Solche Kosten reichen weit über den unmittelbaren Aufwand der Bürger und des Staates bei der Steuererhebung hinaus. Sie umfassen auch die weniger sichtbaren Verzerrungen, die von Steuern hervorgerufen werden: Die Bürger arbeiten weniger, sparen weniger und geben weniger für ihre Bildung aus, und die Unternehmen investieren weniger in Ländern mit hohen Steuern.

Nachteile für EU-Handelsinteressen

Ein weiteres Problem der EU-Agrarpolitik liegt darin, dass sie weltweit Protektionismus begünstigt. Die EU bietet ihren Handelspartnern eine willkommene Ausrede, um ihrerseits Zölle und Subventionen als legitimer Selbstschutz für ihre Bauern aufrecht zu halten. Dieser Nachteil fällt ins Gewicht, da die EU gemeinsam mit der USA der weltweit führende Exporteur von Lebensmitteln ist. Die Liberalisierung des globalen Agrarhandels würde daher viele neue Chancen für die europäische Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie eröffnen.

Schlußfolgerung

Agrarsubventionen bringen vielfältige Kosten mit sich. Sie verzerren den Wettbewerb zwischen den Bauern und begünstigen die Landwirtschaft gegenüber anderen Sektoren. Außerdem führen sie zu beträchtlichen Verwaltungs- und Finanzierungskosten und stehen einem freien Welthandelssystem im Wege. Agrarsubventionen sollten daher sehr vorsichtig eingesetzt werden. Subventionen sind nur vertretbar, wenn sie der Gesellschaft nicht-ökonomische Vorteile bieten, welche die oft versteckten ökonomischen Nachteile mehr als aufwiegen.

Die EU kann dennoch dazu beitragen, die Produktivität und Wettbewerbsfähigkeit der europäischen Landwirtschaft zu erhöhen – und zwar durch die Förderung von Forschung und Entwicklung. Eine Innovation nutzt nicht nur dem Unternehmen, das in sie investiert hat, sondern auch vielen anderen. Deswegen ist allgemein anerkannt, dass der Staat mit Subventionen einspringen soll. Und da der Nutzen von Innovationen nicht an nationalen Grenzen halt macht, ist die EU gefragt. Solche Subventionen sollten allerdings nicht Teil der GAP, sondern der bestehenden EU-Forschungspolitik sein.