A Közös Agrárpolitika az európai közjavak előállítása szolgálatában:
vezető agrárközgazdászokból álló csoport deklarációja
A Közös Agrárpolitika (KAP) reformra szorul. Az EU 2013 utáni időszakra szóló költségvetéséről hamarosan kezdődő tárgyalások jó lehetőséget kínálnak a szükséges változtatások végrehajtására. A széles körben lefolytatott vita létfontosságú ahhoz, hogy Európa a helyes utat válassza. Ehhez a vitához szeretnénk hozzájárulni.
1992 óta az ártámogatási mechanizmusokat fokozatosan felváltották a termeléstől független közvetlen kifizetések (ma Single Farm Payment, azaz egységes gazdaságtámogatás). Ez enyhítette a KAP negatív mellékhatásait. A jelenlegi KAP kevésbé torzítja az európai és globális mezőgazdasági piacokat, és kevésbé hátrányos a fejlődő országok szegény gazdálkodóinak. A környezetszennyező termelésre is kevésbé ösztönöz. Ennek ellenére a költséges egységes gazdaságtámogatás igen egyenlőtlen előnyöket biztosít a tagállamok és az egyes gazdák számára anélkül, hogy világos jövedelemelosztási, vidékfejlesztési vagy környezetvédelmi célokat valósítana meg. A vidékfejlesztés és környezetvédelem támogatása gyakran nem kellően megalapozott, a végrehajtás nem hatékony. Ráadásul a KAP még alkalmazott, régi piaci ártámogatási mechanizmusait (pl. a tejtermékek exporttámogatása, magas importvámok) problémásnak tekintik az EU külkereskedelmi partnerei, ami gyengíti az EU túlzott protekcionizmus leépítésére és a Doha Forduló sikeres befejezésére irányuló tárgyalási pozícióit.
Eljött az ideje a KAP átalakításának a pozitív hatások erősítése érdekében. A KAP a lakosság szemében csak akkor legitim és hosszú távon életképes, ha hatékonyan mozdítja elő a társadalmi érdekek érvényesítését. Az EU-nak csak olyan mértékben szabad az ágazat finanszírozásában és szabályozásában részt venni, amilyen mértékben ezzel átfogóbb célokat szolgál, különösen, ha az agrárpolitikai intézkedések hatásai a nemzeti határokon túl érvényesülnek. Egyébként a politikáknak a szubszidiaritás elvét kell követniük. A szociális és az újraelosztási politikát a nemzeti és annál alacsonyabb szintű hatóságokra kell bízni, amelyek sokkal jobban tudják követni a helyi preferenciákat anyagi felelősségvállalás mellett. A tisztességes belső piaci verseny az EU felügyeletével biztosítható és nem indokol jelentős uniós finanszírozást.
A jövőbeni KAP célkitűzései
A KAP lehetséges célkitűzéseiben négy kategória határozható meg:
- a gazdasági hatékonyság és versenyképesség fokozása
- az élelmezésbiztonság garantálása
- a jövedelemelosztás módosítása és a közjavak előállításának elősegítése.
Mindazonáltal csak az utolsó célkitűzés jelent fenntartható alapot a KAP számára.
1. Gazdasági hatékonyság és versenyképesség: Általában a jól működő piac, nem pedig az állami beavatkozás a legjobb módszere a keresletorientált, innovatív és versenyképes mezőgazdaság kialakításának. Az EU legitim szerepe a kutatás és fejlesztés előmozdítása a közszférában és a magánszektorban egyaránt, mivel a kutatás és fejlesztés előnyös hatásai gyakran a határokon túl is érvényesülnek, és a tagállamok csak nyerhetnek azzal, hogy egyesítik kutatási erőfeszítéseiket. Az ilyen célú uniós támogatást legjobb az EU már megfelelő szakértelemmel felruházott kutatási politikájába integrálni, semmint a KAP részeként megvalósítani.
2. Élelmezésbiztonság: Az EU magas életszínvonalat képvisel és rendelkezik a megfelelő vásárlóerővel ahhoz, hogy a világpiacról beszerezze az élelmiszert, még magas világpiaci árak esetében is. Az élelmezésbiztonság az EU-ban tehát jelenleg nincs veszélyben. A magas árak továbbra is érzékenyen érinthetik a szegény háztartásokat, ezek hatékony támogatása a szociálpolitika keretében oldható meg. Ráadásul az EU a jövőben szükség szerint intézkedéseket hozhat saját termelésének növelése érdekében. A növekvő árak hatására a gazdák növelnék a művelésbe vont terület nagyságát, a termelés intenzitását és a fajlagos hozamokat.
Az EU felkészülése a jövőbeni kockázatokra, illetve a termelési kapacitások fenntartására tartós élelmiszerhiány esetére továbbra is jogos célkitűzés. Ehhez azonban például kifejezetten a talaj termőképességének és a vízkészleteknek a megőrzését, illetve a mezőgazdasági tevékenységek kritikus szinten tartását célzó támogatás hatékonyabb lenne, mint a mezőgazdasági termelés vagy a foglalkoztatás jelenlegi szintjének megőrzésére irányuló általános jellegű támogatások.
A globális felmelegedés, a korlátozott vízkészletek és a folyamatosan növekvő népesség nemzetközi összefüggésében a globális élelmezésbiztonság valóban kihívás. De elfogadhatatlan a világ élelmezésbiztonságát a jelenlegi KAP igazolására felhozni. Jobban tennénk, ha a külföldön tapasztalt éhínség és szegénység csökkentésére hivatott pénzeket az európai gazdák támogatása helyett a mezőgazdasági kutatásokra és az infrastruktúra fejlesztésére költenénk a fejlődő országokban.
3. Jövedelemelosztás: Annak ellenére, hogy egyes tagállamokban a mezőgazdasági háztartások jövedelme elmarad a mezőgazdaságon kívüli ágazatok átlagától, esetleg a nemzeti szegénységi küszöböt sem éri el, a mezőgazdasági támogatás nem hatékony szociálpolitikai eszköz. Ha az állami támogatás a mezőgazdasági termelés vagy a földtulajdon függvénye, a kevesebb szükséget szenvedő termelőkhöz és a földtulajdonosokhoz kerül a támogatások jelentős része, míg a szegény nem mezőgazdasági termelők hátrányba kerülnek. Ehelyett az alacsony jövedelemmel és vagyonnal rendelkező háztartásokat kellene segíteni célzott állami támogatással, függetlenül attól, hogy az ezekben élők milyen ágazatban dolgoznak.
A jövedelemkülönbség még igen jelentős az európai régiók és tagállamok között. A kohézió a 27 különböző tagországból álló EU-ban fontos alapelv, de a KAP e téren elért eredményei kiábrándítóak. A mezőgazdasági támogatás nem a legszegényebb régiókba vagy tagországokba vándorol, és nem feltétlenül az agrártámogatásokra van szüksége a kedvezményezett tagországoknak a gazdaság fejlesztésére.
4. Vidéki közjavak: A gazdálkodók gyakran állítanak elő olyan közjavakat, amelyeket a társadalom nagyra értékel, a piac azonban nem díjazza megfelelően. Ebbe a körbe tartozik például a környezetvédelem, a biodiverzitás, a víz minőségének és a talaj termőképességének megőrzése, a tájvédelem, az élelmiszerbiztonság, az állat- és növényegészségügy, valamint a vidékfejlesztés. Egyes közjavak, mint például a biodiverzitás természeténél fogva inkább globális jellegű, így uniós beavatkozást igényel. Mások, mint például a tájkép megőrzése helyi szinten értelmezhetők, ezért jobb eredményt érünk el nemzeti és/vagy önkormányzati hatáskörben.
Környezetvédelem: Egyes környezeti közjavak előállításánál indokolt az EU támogatása. Tipikus példa erre a klímaváltozás elleni küzdelem, ami globális kihívás és nemzetek feletti megoldást kíván. Az üvegházhatású gázok kibocsátásának monitoringja, az állami környezetvédelmi előírások vagy CO2 kibocsátási adók bevezetése nehézkes a mezőgazdaságban. A klímabarát gazdálkodás támogatására szükség van, hogy a gazdákat a kötelezőnél szigorúbb előírások betartására ösztönözzük. A biodiverzitás megóvása ugyancsak EU támogatást igényel, mivel az állatok, az ökoszisztémák és a biodiverzitást veszélyeztető szennyezések nem állnak meg a határoknál. Ehhez hasonlóan a vizek tisztaságának megőrzése, a vízhiány, valamint az áradások megelőzése is EU beavatkozást igényel, ugyanis a folyók, tavak és tengerek Európa népességének határokon átnyúló közös kincsét képezik.
Tájvédelem: A változatos, hagyományos és szépen gondozott táj előnyei elsősorban az adott országon belül érzékelhetők – közvetlen élvezetet nyújt, illetve (egyebek mellett) vonzza a képzett munkaerőt vagy a turistákat. Itt elsődlegesen nemzeti és nem európai közjóról van szó. Az európai lakosság azonban más tagországok tájait is szívesen felkeresi, ami egyes esetekben közösségi beavatkozást indokolhat.
Élelmiszerminőség: Időnként elhangzanak olyan érvek, miszerint támogatásra azért van szükség, hogy az uniós gazdák eleget tegyenek a szigorúbb uniós élelmiszerbiztonsági előírásoknak, és hogy megakadályozza a mezőgazdasági termelés kevésbé szigorú előírásokat alkalmazó külföldi országokba történő kiszervezését. Az EU élelmiszerbiztonsági előírásainak azonban az importált élelmiszereknek is meg kell felelni, és így az ezzel kapcsolatos költségeket ezeket terhelik.
Ennek ellenére felmerülnek a környezetre, az állatjólétre és a termelési módszerek egyéb etikai szempontjaira vonatkozó kérdések, amelyek megoldása nem egyszerű. Az EU a nemzetközi tárgyalásokon legyen erősebb akaratának érvényesítésében, mint például az élelmiszerek megfelelő jelölésének garantálásában és az etikai, valamint a környezetvédelmi termelési előírások harmonizálásában. Ha az európai választópolgárok úgy döntenek, hogy az európai gazdák tegyenek eleget szigorúbb követelményeknek, akkor az európai fogyasztókat megfelelő módon tájékoztatni kell az importált termékek jellemzőiről.
Vidékfejlesztés: Amikor egy ország decentralizáltabb településszerkezetet kíván támogatni, sokkal inkább nemzeti célkitűzésről van szó, mint európai közjavakról. Ennek ellenére a kohézió alapelve szerint az EU szerepe, hogy a lemaradó régiókat támogassa lehetőségeik teljes körű kiaknázásában. Ez legjobban az EU regionális politikáján keresztül valósítható meg, amely nem korlátozódik a mezőgazdaságra, és a vidéki gazdaság integrált megközelítését teszi lehetővé. A vidékfejlesztés része lehet a regionális politikának a távoli és ritkán lakott területeken, de a jelenlegi KAP vidékfejlesztési programjai nem a legnagyobb támogatásra szoruló területekre, hanem csak a mezőgazdasági termelőkre irányulnak, a helyi fejlesztési szükségletek átfogó figyelembe vétele nélkül.
A jövőbeni KAP körvonalai
Egyetértünk abban, hogy Európának szüksége van agrárpolitikára, de olyanra, amely azon területekre összpontosít, amelyek a legnagyobb hasznosságot hozzák. A KAP nem megfelelő politikai eszköz a mezőgazdaság hatékonyságának fokozására, a jövedelemelosztás módosítására a közösségen belül és kívül, a világ élelmezésbiztonságának elősegítésére vagy a vidékfejlesztés ösztönzésére. A KAP jövőbeli feladata a gazdák megfelelő ösztönzése a társadalom által igényelt közjavak előállítására, különösen a környezetvédelem terén. Ez magában foglalja az éghajlatváltozás elleni harcot, a biodiverzitás megőrzését és a vízgazdálkodást (a szennyezés, a vízhiány és az áradások megelőzése).
E célokkal összhangban a jövő KAP-ja alapvetően különbözne a jelenlegitől. Az első pillér fokozatosan megszüntetésre kerülne. Az első pillér legfontosabb eszköze, az alacsonyabb ártámogatás kompenzálása végett bevezetett egységes gazdaságtámogatás nem szolgálja a társadalmi érdekeket. Az első pillér fokozatos megszüntetésével olyan új támogatási programokat kell kialakítani, amelyek nem a múlt, hanem a jövő kihívásaihoz igazodnak. A második pilléres támogatások alapos átértékelésére is szükség van. Csak a valódi európai közjavak hatékony előállítását célzó támogatási jogcímeket célszerű megtartani a túlzott kifizetések megakadályozására.
A fentebb leírtak alapján a mezőgazdaság által előállított közjavak egy részét az EU helyett nemzeti költségvetésből indokolt finanszírozni, de a nemzeti és önkormányzati szervek támogatáspolitikája a belső piac torzításának a veszélyét hordozza magában. A tagállamoknak biztosított rugalmasság további növekedését az EU szigorúbb felügyeletével kell ellensúlyozni mind az uniós, mind a nemzeti támogatási programok végrehajtása tekintetében. Mindez erős és világos EU szabályozást, alapos monitoringot és kiértékelést, valamint az előírások következetes betartatását követeli meg.
A támogatáspolitika javasolt átalakítása önmagában is elősegíti a tisztességesebb versenyt a belső piacon. A támogatások piactorzító hatása pillanatnyilag jelentős, mert az első és a második pillér keretében nyújtott támogatások szintje tagországonként és gazdálkodónként is változik, és mivel egyes tagországok még a gazdaságok korszerűsítését támogatják, míg mások a környezetgazdálkodási vagy a vidéki életminőség javítását célzó támogatásokat helyezik előtérbe. A közjavak előállítását ösztönző agrártámogatások irányában történő következetes, uniós szintű elmozdulás egyenlő esélyeket teremthet.
A piaci erő túlzott koncentrációja az élelmiszer-kiskereskedelemben vagy az élelmiszer-feldolgozásban egyaránt káros lehet a gazdálkodókra és a fogyasztókra nézve. Az EU-nak az élelmiszerláncban előforduló piaci erőfölénnyel való visszaélések ellen fel kell lépnie, hogy valamennyi piaci szereplő számára garantálja a tisztességes üzletet.
Az EU és egyéb országok agrárpolitikai reformja és az éghajlatváltozásból adódó szélsőséges időjárás eredményeként a következő évtizedekben a világpiaci árak eddiginél nagyobb kilengéseire kell számítanunk. A zuhanó árak időszakában erős nyomás nehezedik a kormányokra a gazdák védelmére, ami veszélyeztetheti a megreformált KAP jövőjét. Az EU-nak megállt kell parancsolnia az ilyen felhívásoknak, különösen akkor, ha az európai gazdálkodók támogatása a fejlődő országokban élő gazdák rovására történik. De az EU-nak is fel kell ismernie, milyen valódi problémákat okozhatnak az alacsony termelői árak. A KAP-reform során szükség van kísérő intézkedésekre is, amelyek kockázatkezelési eszközök alkalmazására ösztönzik a gazdákat, például jövedelembiztonsági háló kialakítására rendkívül nyomott világpiaci árak esetében.
A fentebb ismertetett ajánlásokkal összhangban végrehajtott KAP-reform növeli az élelmezésbiztonságot, csökkenti az üvegházhatású gázok kibocsátását, növeli a biodiverzitást, valamint felelősségteljesebb talaj- és vízgazdálkodást tesz majd lehetővé alacsonyabb támogatások mellett. Továbbá elősegíti a tisztességes versenyt a belső piacon a gazdálkodók között és a felelősségteljes kereskedelempolitika folytatását, ami az EU-nak nagyobb legitimitást ad a globális közösségben. Ezen felül lehetővé teszi a támogatások átcsoportosítását a költségvetési fejezetek között az európai közjavak előállítására. A KAP reform tehát fontos lépés egy eredményesebb Európai Unió felépítésében, amely megnyeri a lakosság támogatását fenntartására.