Languages
 

Wspólna Polityka Rolna dla Europejskich Dóbr Publicznych

Deklaracja Grupy Wiodących Ekonomistów Rolnictwa

Europejska Wspólna Polityka Rolna (WPR) potrzebuje reform. Bezpośrednie negocjacje zapisów budżetu po 2013 roku to prawdziwa szansa dla przedsięwzięcia koniecznych zmian. Jeśli Europa ma dokonać właściwych wyborów, szeroka debata publiczna jest niezbędna.

Od 1992 roku mechanizm wsparcia cenowego był progresywnie transformowany w kierunku oddzielonych (decoupled) płatności bezpośrednich dla rolników (tzw. Jednolita Płatność na Gospodarstwo). To złagodziło negatywne efekty uboczne WPR. Dziś wzbudza ona mniej zakłóceń w globalnym rolnictwie oraz powoduje mniej szkód dla ubogich rolników w krajach rozwijających się. Redukuje także bodźce do angażowania się w szkodliwą dla środowiska produkcję. Niemniej jednak kosztowna Jednolita Płatność na Gospodarstwo w bardzo nierównym stopniu przynosi korzyści państwom członkowskim oraz indywidualnym rolnikom, bez zapewnienienia jakiejkolwiek jasnej dystrybucji dochodów, rozwoju obszarów wiejskich albo ochrony celów środowiskowych. Wsparcie dla rozwoju obszarów wiejskich oraz ochrony środowiska jest często słabo uzasadnione i niefektywnie wdrażane. Ponadto pozostałe elementy starego mechanizmu wsparcia rynku w ramach WPR są wciąż problematyczne dla partnerów handlowych UE (na przykład subsydia eksportowe na produkty mleczne i wysokie cła importowe), osłabiając jej pozycję negocjacyjną w celu zniesienia nadmiernie protekcyjnych polityk na całym świecie i zapewnienia pomyślnego zakończenia Rundy Doha.

Musi nadejść czas na przekształcenie WPR, na wzmocnienie jej pozytywnych efektów. Tylko wtedy, kiedy WPR będzie skutecznie pomagać promować interesy społeczeństwa, będzie miała uzasadnienie w oczach obywateli i będzie wykonywalna w dłuższej perspektywie. UE powinna być tylko zaangażowana w finansowanie i regulowanie sektora w takim stopniu, w jakim służy szerszym celom, a w szczególności kiedy efekty polityk rolnych przekraczają granice krajowe. Innymi słowy, polityki powinny odzwierciedlać zasadę subsydiarności. Polityki społeczne i redystrybucyjne powinny być pozostawione władzom narodowego i niższego szczebla, które są lepiej położone w kontekście realizacji lokalnych preferencji, pociągających odpowiedzialność finansową. Uczciwa konkurencja na rynku wewnętrznym może być uzyskana poprzez unijny nadzór i nie wymaga znaczącego finansowania UE.

Cele przyszłej WPR

Można zidentyfikować cztery rodzaje potencjalnych celów WPR: wzmocnienie efektywności ekonomicznej i konkurencyjności, zapewnienie bezpieczeństwa żywności, zmiana dystrybucji dochodów i promowanie dóbr publicznych. Jednak tylko ostatni cel dostarcza zrównoważonej podstawy dla przyszłej WPR.

  1. Efektywność ekonomiczna i konkurencyjność: Generalnie dobrze funkcjonujące rynki, a nie interwencja państwowa, są najlepszym sposobem osiągnięcia zorientowanego na popyt, innowacyjnego i konkurencyjnego sektora rolnego. Ale UE ma uzasadnioną rolę do odegrania w zachęcaniu do badań i rozwoju zarówno w sektorze publicznym, jak i prywatnym, ponieważ korzyści z tego przekraczają często granice, a państwa członkowskie mogą zyskać, łącząc swoje wysiłki badawcze. Takie wsparcie unijne jest najlepiej zintegrowane w ramach istniejących polityk na rzecz badań, które mają wymagane kompetencje, w przeciwieństwie do części WPR.
  2. Bezpieczeństwo żywności: UE jest zamożna i posiada siłę nabywczą surowców z rynku światowego, nawet jeśli ceny światowe są wysokie. Dlatego bezpieczeństwo żywności nie jest w niej obecnie zagrożone. Ubogie gospodarstwa mogą wciąż być krzywdzone w okresach wysokich cen, ale najlepszym sposobem udzielania im pomocy są pakiety socjalne. Ponadto UE mogłaby przedsięwziąć więcej działań na rzecz zwiększenia własnej produkcji, jeśli przyszłe potrzeby wzrosną. W odpowiedzi na rosnące ceny rolnicy poszerzyliby uprawiane areały, używali intensywniejszych metod upraw oraz zmienili modele produkcji w celu zwiększenia plonów.

    Przygotowanie UE przeciwko przyszłym zagrożeniom oraz podtrzymywanie zdolności produkcyjnej, która byłaby łatwa do wykorzystania w przypadku trwałego niedoboru, są wciąż uzasadnionymi celami. Związane z nimi płatności, na przykład na ochronę żyzności ziemi i podtrzymanie istotnego poziomu działalności rolniczej, byłyby bardziej efektywne niż subsydia dla podtrzymania istniejących poziomów produkcji rolnej i zatrudnienia.

    W międzynarodowym kontekście globalnego ocieplenia, ograniczonych zasobów wody i coraz liczniejszej populacji światowe bezpieczeństwo jest kluczowym problemem. Ale powoływanie się na argumenty bezpieczeństwa, aby uzasadnić obecną WPR, jest mało wiarygodne. Pieniądze przeznaczone na redukcje głódu i ubóstwa za granicą mogłyby być lepiej przeznaczane na inwestycje w badania rolnicze i infrastrukturę w krajach rozwijających się, aniżeli przekazywane europejskim rolnikom.

  3. Dystrybucja dochodów: Mimo że w pewnych państwach członkowskich dochody gospodarstw rolnych są poniżej średnich dochodów w sektorze poza-rolniczym, a przez to mogą spadać poniżej krajowej linii ubóstwa, subsydia rolne nie są skutecznym narzędziem polityki społecznej. Jeśli pomoc publiczna jest zależna od produkcji rolnej albo posiadania ziemi, nie-rolnicy i właściciele ziemi zgarniają jej ogromną część, podczas gdy ubodzy nie-rolnicy są w niekorzystnej sytuacji. Zamiast tego pomoc publiczna powinna być skierowana do gospodarstw domowych z niskim poziomem dochodów i dostatku, niezależnie od tego, w jakim sektorze pracują.

    Nierówności dochodów są wciąż duże pomiędzy europejskimi regionami i państwami członkowskimi. Spójność jest ważną zasadą 27 różnych unijnych państw, ale rezultat WPR w rozwiązywaniu tego problemu jest rozczarowujący. Wsparcie rolnictwa nie jest skierowane do najuboższych regionów albo państw członkowskich, a wydatki na rolnictwo nie są koniecznie tym, czego odbiorcy potrzebują najbardziej do rozwijania swoich gospodarek.

  4. Wiejskie dobra publiczne: Rolnicy często dostarczają dóbr publicznych cenionych przez społeczeństwo, ale niewystarczająco nagradzanych na rynku. Te dobra publiczne mogą dotyczyć ochrony środowiska, bioróżnorodności, żyzności gleb i jakości wody, ochrony krajobrazu, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i roślin oraz rozwoju obszarów wiejskich. Niektóre z nich są bardziej globalne z natury, takie jak bioróżnorodność, i wymagają działania UE. Inne, takie jak krajobraz, mają charakter lokalny i bardziej odpowiednio traktowane byłyby przez władze krajowe lub lokalne.

    Ochrona środowiska: Niektóre środowiskowe dobra publiczne mogą uzasadniać wsparcie unijne. Takim oczywistym dobrem jest walka ze zmianami klimatu, które są wyzwaniem globalnym, uzsadniającym ponadnarodową reakcję. Monitorowanie emisji gazów cieplarnianych w celu zastosowania systemów “ograniczenie-handel” (cap-and-trade) albo podatków od węgla jest trudne w rolnictwie. Płatności za przyjazne klimatowi praktyki rolne mogą być równie dobrze potrzebne do nakłonienia rolników, by wyszli poza minimalne wymagania. Ochrona bioróżnorodności także gwarantuje unijne wsparcie, ponieważ zwierzęta, ekosystemy i zagrażające jej zanieczyszczenia przekraczają granice. Podobnie utrzymywanie czystości wody, zapobieganie jej niedoborowi i powodziom jest zadaniem UE, ponieważ Europejczycy dzielą rzeki, jeziora i morza.

    Ochrona krajobrazu: Większość korzyści z różnych tradycyjnych, dobrze utrzymanych krajobrazów będzie uzyskiwana w ramach państwa – poprzez bezpośrednią radość, jako walor przyciagający wykwalifikowanych ludzi albo przez turystykę. Te dobra są przede wszystkim narodowymi, a nie europejskimi. Ale Europejczycy także czerpią radość z krajobrazów w innych krajach, co możliwie uzasadnia pewną zbiorową interwencję w państwach członkowskich.

    Standardy żywności: Niekiedy sugerowane jest, żeby subsydia były zagwarantowane, aby umożliwić unijnym rolnikom odpowiedź na bardziej wymagające europejskie prawodawstwo dotyczące bezpieczeństwa żywności bez kierowania produkcji rolnej do zagranicznych dostawców o niższych standardach. Importowana żywność musi mimo tego spełniać standardy UE dotyczące bezpieczeństwa i w związku z tym liczyć się z pewnymi kosztami.

    Nie mniej jednak istnieją trudne problemy, nawiązujące do aspektów środowiskowych, dobrostanu zwierząt i innych etycznych metod produkcji, które nie są łatwo rozwiązywalne. UE powinna być bardziej stanowcza w międzynarodowych negocjacjach, w zapewnieniu właściwego etykietowania produktów oraz poszukiwania międzynarodowej harmonizacji etycznych i środowiskowych standardów produkcji. Jeśli europejscy wyborcy zdecydują się zastosować wyższe standardy do europejskich rolników, konsumenci muszą być odpowiednio poinformowani o cechach importowanych dóbr.

    Rozwój obszarów wiejskich: Kiedy państwo chce subsydiować bardziej zdecentralizowaną strukturę osadniczą jest to raczej wybór kajowy aniżeli europejskie dobro publiczne. Mimo tego zasada spójności dała UE rolę pomocnika dla pozostających w tyle regionów w celu rozwoju ich pełnego potencjału. To jest najlepiej osiągane przy pomocy unijnej polityki regionalnej, która nie jest ograniczona do rolnictwa i może zaadoptować bardziej zintegrowane podejście do wiejskiej gospodarki.

    Rozwój obszarów wiejskich może stanowić część takich polityk na oddalonych i rozproszonych populacyjnie obszarach, ale obecne programy rozwoju obszarów wiejskich WPR nie są skierowane do obszarów, będących w największej potrzebie i wyróżniają rolników bez kompleksowej wizji lokalnego rozwoju.

Kształt przyszłej WPR

Zgadzamy się, że Europa potrzebuje polityki rolnej, ale takiej która koncentruje się na dziedzinach, w których europejska akcja kreuje największą wartość. WPR nie stanowi właściwych ram politycznych aby wzmocnić efektywność rolnictwa, zmienić dystrybucję dochodów w UE i poza jej granicami, promować światowe bezpieczeństwo żywności oraz zachęcać do rozwoju obszarów wiejskich. Przyszła rola WPR powinna polegać na dawaniu rolnikom właściwych zachęt do dostarczania dóbr publicznych oczekiwanych przez społeczeństwo, szczególnie w dziedzinie środowiska. To obejmuje walkę ze zmianami klimatu, ochronę bioróżnorodności i gospodarkę wodną (unikanie zanieczyszczenia, niedoboru i powodzi).

Przyszła WPR zgodnie z tym celem różniłaby się fundamentalnie od obecnej. Pierwszy filar powinien być progresywnie zniesiony. Pierwotnie prowadzone w celu rekompensowania rolnikom niższego wsparcia cenowego główne narzędzie pierwszego filara, Jednolita Płatność na Gospodarstwo, nie promuje wartości spłecznych. Powinno być zatem wycofane, a zamiast niego stworzone nowe schematy pomocowe, które nie bazują na przeszłym, ale na przyszłym zachowaniu. Polityki w ramach drugiego filara powinny być ponownie dokładnie ocenione. Tylko te polityki, które promują prawdziwe europejskie dobra publiczne, są skutecznie nakierowane na ich cele i powinny być utrzymane przy jednoczesnym unikaniu nadmiernych płatności.

Jak wykazano powyżej, niektóre uzasadnione dobra publiczne, które są produkowane przy udziale rolnictwa, w przyszłości powinny być finansowane przez budżety krajowe, a nie UE. Jednak istnieje prawdziwe niebezpieczeństwo, że krajowe autorytety różnego szczebla mogłyby wdrażać polityki, które zakłócają rynek wewnętrzny. Dalsze zwiększanie elastyczności państw członkowskich musi być zrównoważone przez ściślejszy nadzór UE nad wdrażaniem przez nie programów wspieranych przez UE oraz nad programami krajowymi. To wymaga silnych i jasnych reguł, gruntownego monitoringu i oceny oraz ich efektywnego i konsekwentnego stosowania.

Proponowane zmiany w politykach same ułatwią przejście do bardziej sprawiedliwej konkurencji na rynku wewnętrznym. Obecne zakłócenia są istotne, ponieważ poziomy subsydiów pierwszego i drugiego filara różnią się pomiędzy krajami i rolnikami, oraz dlatego, że niektóre kraje wciaż inwestują w modernizację gospodarstw, podczas gdy inne preferują płatności na ochronę środowiska albo jakość wiejskiego życia. Zgodne przejście całej UE w stronę subsydiów rolnych, które promują dobra publiczne, powinno zatem zrównać obecnie żróżnicowane pola działania. Nadmierna koncentracja sił rynkowych w handlu albo produkowaniu żywności może być szkodliwa zarówno dla rolników jak i konsumentów. UE potrzebuje zająć się każdym świadectwem nadużycia siły rynkowej w łańcuchu żywnościowym, aby zapewnić uczciwy zysk wszystkim uczestnikom umowy.

W wyniku reform polityki rolnej w UE i poza nią oraz coraz bardziej niepewnych warunków pogodowych, wynikających ze zmian klimatu, będziemy wystawieni na zwiększoną niestabilność cen rynku światowego w nadchodzących dekadach. Kiedy ceny rynkowe spadają, rządy znajdują się pod silną presją, by interweniować w celu ochrony rolników, a to może zagrozić przyszłości reformowanej WPR. UE musi oprzeć się takim głosom szczególnie tam, gdzie protegowanie europejskich rolników przynosi szkody krajom rozwijającym się. Ale UE potrzebuje także rozpoznać prawdziwe problemy, które mogą kreować niskie ceny. To sugeruje, żeby przyszła reforma WPR była wspierana przez nowe polityki zachęcające rolników do użycia narzędzi zarządzania ryzykiem oraz, w miarę możliwości, przez wprowadzenie sieci zabezpieczenia dochodów do radzenia sobie z wyjątkowo obniżonymi cenami rynkowymi.

Reforma WPR zgodnie z tymi zaleceniami przyczyni się do solidniejszych dostaw żywności, zredukowanych emisji dwutlenku węgla, większej bioróżnorodności oraz bardziej odpowiedzialnego gospodarowania zasobami wodnymi po niższych cenach. Pomoże także zapewnić uczciwą konkurencję na rynku wewnętrznym i usprawni odpowiedzialne polityki handlowe, które wzmocnią prawomocność UE w społeczności globalnej. Ponadto pozwoli to na reorientację pozycji wydatków całego budżetu, przeznaczonych na europejskie dobra publiczne. Reforma WPR jest dlatego ważnym krokiem w kierunku budowania bardziej efektywnej UE, która zyska i utrzyma wsparcie swoich obywateli.

go to top