Languages

Share

Bookmark and Share

 
  • Home>
  • Jak płatności bezpośrednie mogą być uzasadnione po 2013 roku?

Jak płatności bezpośrednie mogą być uzasadnione po 2013 roku?

Stefan Tangermann jest emerytowanym Dyrektorem OECD ds. Handlu i Rolnictwa oraz emerytowanym profesorem Uniwersytetu w Getyndze. Tłumaczenie Anna Augustyn, www.reformthecap.eu.

Wraz z wyborem nowego komisarza Unii Europejskiej ds. rolnictwa prace nad Wspólną Polityką Rolną po 2013 roku wkroczyły w przełomową fazę. Podjęte zostać muszą różne decyzje – począwszy od całkowitego budżetu dostępnego dla WPR po szczegóły pojedynczych działań w polityce rozwoju obszarów wiejskich.

Jednak pod największym znakiem zapytania stoi przyszłość płatności bezpośrednich. Obecnie stanowią blisko trzy czwarte wydatków UE na WPR, odpowiadając około jednej trzeciej całego unijnego budżetu. Dla wielu rolników stanowią ogromną część ich zysków (nie mylić z dochodami – patrz niżej). Czy komuś się to podoba, czy nie, stały się podporą WPR.

Płatności bezpośrednie wprowadzono do WPR podczas fundamentalnej reformy MacSharry’ego w 1992 roku. Ceny wsparcia dla głównych produktów zostały wówczas zredukowane, a płatności te przyznane jako kompensacja.

Podczas urzędowania Komisarza Fischlera, w 2003 roku, zainicjowano proces oddzielania płatności od produkcji, a Komisarz Fischer Boell kontynuowała te reformy. W rezultacie płatności bezpośrednie zaczęły odgrywać kluczową rolę w reżimie polityki rolnej Europy.

Ogólnie rzecz biorąc reformy te były głównym osiągnięciem. Ostre wtrącanie się rządu do rynków rolnych uległo redukcji, kiedy odcięto wsparcie cenowe. Ale rolników nie pozostawiono na lodzie, ponieważ zagwarantowano im rekompensaty.

To podejście było konieczne politycznie nie tylko w celu umożliwienia postępu reformy cen rolnych, ale także mądre społecznie i ekonomicznie: przed długi czas rolników utrzymywano w wierze, że stara polityka wsparcia będzie kontynuowana. Na tej podstawie poczynili inwestycje, a możliwe nawet, że niektorzy zadecydowali zostać rolnikami. WPR nie mogła odwrócić sie od swej przeszłości, ale musiała wprowadzić kondycje ekonomiczne, w których producenci mogliby dostosować się do nowej sytuacji. Oddzielenie płatności od produkcji było innym wielkim krokiem naprzód – pomogło jeszcze dalej zredukować zakłócenia
rynku i handlu.

Bezpośrednia pomoc bez końca

Mimo tego jedno wielkie pytanie pozostało bez odpowiedzi od samego początku: Jaka miała być przyszłość płatności? Czy byłyby zagwarantowane na zawsze? Ostatecznie można oczekiwać, że rolnicy dostosują się do politycznej reformy. Z czasem zanika jednak polityczne, społeczne i ekonomiczne uzasadnienie rekompensaty za przeszłe cięcia cen.

Rolnicy są mądrymi ludźmi. Są świadomi, że historia polityki ekonomicznej jest pełna przykładów zagwarantowania kompensacji za reformę, ale tylko na czas określony. W rezultacie niepewność co do przyszłości największego instrumentu WPR wrasta obecnie gwałtownie.

Nowy komisarz rolnictwa, Dacian Ciolos, zadeklarował swoją wiarę w potrzebę podtrzymania płatności bezpośrednich. Zarówno on, jak i cały establishment rolniczy w Europie, będzie musiał wystąpić z wiarygodnym uzasadnieniem dla tej części płatności, które utrzymane zostaną w przyszłości.

Jeśli to uzasadnienie nie będzie w pełni wiarygodne, nie będzie zrównoważone politycznie. A jeśli nie będzie zrównoważone politycznie, nie utrzyma się, a wtedy utrwali to niepewność rolników. Niepewność polityczna jest bodaj najgorszą rzeczą, która może zaszkodzić sektorowi, którego zdrowie tak bardzo zależy od długoterminowego planowania.

Jakie może być uzasadnienie dla pozostawionych na przyszłość płatności? W tym sensie płatności bezpośrednie są ogólnymi płatnościami w odniesieniu do hektara dla (zasadniczo) rolników, różne od celowych płatności, które bezpośrednio warunkują dostarczanie specyficznych dóbr publicznych i opierają się na wartości oraz cenie ich zapewnienia.

Jakie dochody potrzebują wsparcia?

Jak argumentowano powyżej kompensacja za przeszłe reformy nie może dostarczyć odpowiedniego uzasadnienia. Oczekiwanym rozwiązaniem problemu może być stopniowe jej stopniowe redukowanie w czasie.

Ale co z dochodami rolników? Mimo wszystko potrzymywanym szeroko przekonaniem, choć niekoniecznie wyrażonym jest to, że dochody rolnicze są niższe niż w innych częściach gospodarki. W celu uwiarygodnienia tego argumentu płatności powinny być zgodne z kryteriami używanymi w politykach wsparcia dochodów w pozostałych sektorach społecznych.

Centralnym kryterium jest to, że wsparcie potrzebuje testu zamożności. Rolnicy, których rodziny mają wysokie dochody, otrzymaliby wtedy mniej niż rodziny ubogie. Na tej podstawie płatności hektarowe nie mogą być łatwo uzasadnione.

Ponadto płatności musiałyby być wtedy wyższe tam, gdzie jest większa luka pomiędzy dochodami rodzin rolniczych oraz innymi w danym kraju, co jest trudne do politycznej akceptacji w Unii Europejskiej, gdzie oczekuje się, że wszyscy rolnicy konkurują na równych zasadach.

A co jeśli chodzi o o życzenie ochrony żywotnego rolnictwa w Europie? Czy rolnictwo nie zniknie z dużych części UE, jeśli płatności zostaną zniesione?

W celu podkreślenia tego argumentu, często przyjmowane jest stanowisko, że bezpośrednie płatności stanowią obecnie olbrzymią część dochodów rolniczych w Europie. Ale do tego typu stwierdzeń trzeba ostrożnie podchodzić.

Dochody rolnicze są kalkulowane jako zysk minus koszty, gdzie koszty oznaczają między innymi opłaty za dzierżawę i odsetki. Powszechnie przyjętym faktem, potwierdzonym w wielu studiach empirycznych jest to, że wsparcie gospodarstw jest wielce skapitalizowane w wartości ziemi. Tam, gdzie ziemia jest wydzierżawiana, jak w większości przypadków ogromnej części europejskiego rolnictwa, głównie, jeśli nie w całości, płatności bezpośrednie wędrują do właścicieli ziemskich. Tam, gdzie producenci kupili swoją ziemię, którą uprawiają, przekazali zasadniczo przyszły strumień płatności do powszedniego właściciela ziemi i mogą teraz płacić odpowiednie odsetki za kredyty, które wzięli na finansowanie zakupu swojej ziemi.

W obu przypadkach nie możemy oczekiwać, że płatności bezpośrednie przynoszą dochód uprawiającym ziemie i w związku z tym nie ma co patrzeć na statystyki udziału płatności bezpośrednich w dochodach gospodarstw.

Podczas gdy płatności bezpośrednie są skapitalizowane w wartości wydzierżawionej ziemi, ich wyeliminowanie nie narusza długoterminowej rentowności gospodarstw, ponieważ dzierżawca właściwie już uprawia ziemię bez zysku ekonomicznego z płatności. Dzierżawa ziemi się dostosuje, a jej uprawa będzie kontynuowana.

Tam gdzie rolnictwo jest faktycznie zagrożone bez płatności, pomoc może być konieczna, jeśli społeczeństwo zechce, żeby ta ziemia była uprawiana. To nie może jednak uzasadniać płatności dla rolników we wszystkich częściach Europy. Coś takiego jak działania na rzecz obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest odpowiedzią, a nie ogólne płatności dla europejskiego rolnictwa.

Wzmocniona konkurencyjność

Czy płatności bezpośrednie są usprawiedliwiane przez chęć wzmocnienia konkurencyjności rolnictwa w UE? To zależy od znaczenia „konkurencyjności”.

Najwyraźniej rządowe wsparcie może pomóc rolnikowi stanąć w szrankach z każdym rolnikiem na świecie. Ale czy możemy rzeczywiście nazwać takiego wspieranego przez rząd rolnika konkurencyjnym? Konkurencyjność na rynku zależy od produktywności, know-how, jakości produktu i podobnych czynników.

Polityka może wiele zdziałać by wzmocnić taką „prawdziwą” konkurencyjność, a cały szereg środków, które UE uruchomiła w ramach Strategii Lizbońskiej jest odpowiedni w tym kontekście. Edukacja, szkolenia, rozszerzenie usług, badania i rozwój – wszystkie należą do arsenału tych polityk, ale płatności na hektar – nie.

A co jeśli chodzi o ten wariant konkurencyjności, który trzyma się stanowiska, że standardy środowiskowe oraz inne są bardziej wymagające w Europie niż w innych częściach świata? Czy płatności bezpośrednie nie są uzasadnione w celu rekompensowania europejskim rolnikom dodatkowych kosztów wynikających z takich bardziej wymagających standardów?

Do pewnego stopnia zależy to od empirycznego pytania o wielkość tych dodatkowych kosztów. Badania pokazały, że różnią się bardzo pomiędzy sektorami w obrębie przemysłu rolnego, ale także pomiędzy gospodarstwami. Ogólnie mimo tego jakiekolwiek dodatkowe koszty są relatywnie niewielkie, pewnie dużo mniejsze niż poziom płatności obecnie zagwarantowany rolnikom UE.

To przenosi nas bezpośrednio do kwestii wzajemnej zgodności (cross-compliance) – argumentu najczęściej używanego w politycznych debatach dotyczących uzasadnienia obecnych płatności bezpośrednich w UE. Zostały one wprowadzone z całkowicie innego powodu, tj. jako rekompensata za reformę polityki, a wzajemna zgodność została wymyślona w celu dostarczenia politycznego wsparcia dla nowych płatności. Większość żądań w ramach zasady wzajemnej zgodności byłaby i tak respektowana niezależnie od tego.

Usprawiedliwianie płatności tymi argumentami jest pokrewne przyznawaniu ich wszystkim kierowcom samochodów, a potem żądaniu ich z powrotem od tych kierowców, którzy przekroczyli limit prędkości. Wzajemna zgodność jest więc trudna politycznie do uzasadnienia w dłuższym czasie.

Płatności celowe dla rolników dostarczających specyficzne dobra publiczne tam, gdzie są potrzebne, są bardziej przekonywującą polityką niż ogólne płatności, wątpliwie uzasadnianie przez zasadę wzajemnej zgodności.

Po tym wszystkim, co zostało powiedziane, interesującym będzie zobaczenie, czy może być rozwinięte jakieś wiarygodne uzasadnienie dla tej części bezpośrednich płatności, które według polityków powinny być podtrzymane w WPR po 2013 roku. Europejscy płatnicy podatków są chętni, by dowiedzieć się, dlaczego oczekuje się od nich finansowania takich płatności, a rolnicy będą chcieli być zapewnieni, że uzasadnienie jakichkolwiek płatności, które otrzymują, jest politycznie zrównoważone bez żadnych wątpliwości.

Prawa autorskie Informa UK 2010. Ten artykuł został pierwotnie opublikowany w Agra Europe. W celu zapoznania się ze szczegółami prosimy odwiedzić stronę www.agraeurope.com